脱「日本版PFI」のその先へ：第2回　基本方針の改定について

1回ではPPP/PFIの定義とその導入目的について説明しました。その際に、内閣府の作成した「PPP/PFI推進アクションプラン（令和8年改定版）について」で記載されているPPP/PFI手法の定義について述べました。

今回は、まず、このアクションプランの背景にある既存のPFI基本方針にどのような課題があるのかを考えてみます。

基本方針とは「民間資金等の活用による公共施設等の整備等に関する事業の実施に関する基本方針」 令和８年６月16日閣議決定この基本方針https://www8.cao.go.jp/pfi/hourei/kaisei/pdf/r8kaisei_kihonhoushin.pdfを意味するが、従来の「ハコモノ整備の割賦払い」から「民間企業のGoing Concern（継続企業の前提）に基づいたサービス調達型事業」へと転換させるためには、基本方針の各条項の解釈と運用をパラダイムシフトさせる必要があります。

この基本方針は、「PFIの基本原則(5つの原則と3つの主義）」を網羅していますが、それを「モノ調達」の枠組みで解釈するか、「サービス調達」の枠組みで解釈するかによって、実際の事業組成が全く異なるものになります。ガイドラインの改定においては、上記のポイントを「解釈の余地がないレベルの具体的な実務ルール」として落とし込むことが不可欠です。

まず、PFIの基本原則についてその内容を確認してみましょう。

内閣府の基本方針の前文には、これら「5つの原則と3つの主義」が同列に並べられていますが、冷静に分析すると、これらは全く次元の異なる2つのグループが混同されています。

グループA：単なる「公共調達の一般原則」

• 公共性原則
• 公平性原則
• 透明性原則
• 客観主義

これらはPFIであろうとなかろうと、WTO政府調達協定や地方自治法に基づく通常の公共工事や業務委託においても当然満たすべき当たり前のルールです。これをわざわざPFIの原則として大上段に掲げること自体、基本方針の焦点がボヤけている証拠です。

グループB：本来の「PFI（サービス調達）のコア原則」

• 民間経営資源活用原則
• 効率性原則
• 契約主義
• 独立主義

本来、PFIをPFIたらしめているのはこちらのグループBです。しかし、基本方針がこれらすべてをごちゃ混ぜにして同列に並べているため、事なかれ主義の行政担当者は、自分たちが慣れ親しんだ「グループA（公平性・透明性）」の枠組み（＝従来型の仕様発注と厳格なペナルティ）に、「グループB」を無理やり押し込めて解釈してしまいます。

その結果として起こるのが、以下の悲劇です。

• 「公平性・透明性」の暴走： 誰が評価しても同じ結果になるように、要求水準書が「事細かな構造物の仕様書」と化し、民間提案の余地（創意工夫）を殺してしまう。
• 「契約主義」の誤用： サービスのアウトプットを規定するSLA（Service Level Agreement）ではなく、「仕様通りに建設・維持管理できなければ減額する」という懲罰的なハコモノ請負契約書になってしまう。
• 「独立主義」の形骸化： 自律的にサービスを提供し続けるGoing Concernとしての独立した事業体（SPC）ではなく、単に「親会社の倒産リスクを切り離すためだけのペーパーカンパニー」になってしまう。

このように整理すると、なぜ基本方針の理念が現場でねじ曲がり、ガイドラインがモノ調達仕様になっているのか、その構造的な欠陥がはっきりと浮かび上がります。

「モノ調達」を「サービス調達型」に転換するためには、以下の4つのパラダイムシフトをガイドライン全体に貫かせる必要があります。

1. 「施設整備費の分割払い」から「ユニタリーペイメント（一体的支払い）」への完全移行 建設費、維持管理費といったインプットごとの積み上げ払いを廃止します。提供される「サービスの質と量（利用可能性や実績）」に対してのみ対価を支払う仕組みを標準とします。
2. 「インプット/仕様発注」から「アウトプット/結果発注」への転換 「どのような施設を建てるか」ではなく「どのような機能およびパフォーマンス等の結果（アウトプット）を生み出すか」を要求水準の基本とします。
3. 「減額（ペナルティ）」の発動及び取り消し基準の導入　ペナルティではなく、受け取れなかったサービスに対して支払いをしないという考え方、適切な対応に必要な許容時間、一時的に支払い保留するサービス料金等を支払いメカニズムに組み込みます。
4. 「価値向上へのインセンティブ」の導入民間事業者が想定していた収益を超過達成した場合のプロフィットシェアリング（利益分配）や事業に対する民間の再投資の仕組みを組み込みます。

このような「4つのパラダイムシフト」の視点を踏まえ、基本方針をサービス調達型に転換・再構築するための5つの重要ポイントを明確化します。

1. 定義と目的の転換：「施設の整備」から「サービスの調達」へ

基本方針の前文では、公共施設等の整備等について「公共施設等の建設、製造、改修、維持管理若しくは運営又はこれらに関する企画をいい、国民に対するサービスの提供を含む」と定義されています。

• 転換のポイント： 現行の定義は「建設・製造」等の施設整備が主語となっており、「サービスの提供」がその一部に含まれるというニュアンスに留まっています。これを転換し、「これまで行政が直接提供していた国民に対する公共サービスの提供は、公共施設をモノとして調達していたが、これを民間による投資によって公共施設を整備し、行政は民間による公共施設提供サービスを調達する）」ことに転換することこそが事業の主目的であり、施設の設計・建設はそのサービスを実現するための手段（インプット）に過ぎないという前提に立つ必要があります。
• 民間企業がGoing Concernとして事業を継続するためには、初期の建設工事で利益を確定させるのではなく、サービス提供期間全体を通じて安定的に価値を生み出し、適正な対価を得るビジネスモデルへと移行させなければなりません。

2. 事業者選定と要求水準：「仕様の最小化」から「アウトプット（SLA）規定」へ

基本方針の「民間事業者の募集及び選定」の項では、「提供されるべき公共サービスの水準を必要な限度で示すことを基本とし、構造物、建築物等の具体的な仕様の特定については必要最小限にとどめること」と規定されています。

• 転換のポイント： この「仕様の特定を最小限にとどめる」という方針は極めてあいまいな表現であり、実態として建築物の構造性能（耐震等）の指定にすり替わっている現状を打破しなければなりません。
• 真のサービス調達を行うためには、「どのような施設を建てるか」ではなく、「どのような機能・パフォーマンス（アウトプット）を生み出すか」をSLA（Service Level Agreement）として合意し、KPI（主要業績指標）に基づくアウトプット規定へと徹底することが求められます。性能規定とアウトプット規定の違いは別途解説します。

3. 契約と支払いメカニズム：「割賦払い」から「ユニタリーペイメントとインセンティブ」へ

基本方針では「公共施設等の管理者等と選定事業者との間の合意について、明文により、当事者の役割及び責任分担等の契約内容を明確にすることが必須であり(契約主義)」とされています。

• 転換のポイント： 企業がGoing Concernとして自立存続するためには、安定したキャッシュフローが不可欠です。しかし、それは「建設費の分割払い」によって保証されるべきではありません。
• 契約主義に基づく明文規定として、提供される「サービスの質と量」に完全に連動したユニタリーペイメント（一体的支払い）のメカニズムを契約に組み込む必要があります。「受け取れなかったサービスには支払いをしない（ノーサービス・ノーペイ）」原則と、許容対応時間（治癒期間）の合意、そしてサービス水準を超過達成した場合の「価値向上へのインセンティブ（利益分配等）」を契約構造の中核に据えるべきです。

4. リスク分担の再定義：「建設リスク」から「事業継続リスクの官民シェアリング」へ

基本方針のリスク分担については、「リスクを最もよく管理することができる者が当該リスクを分担する」という原則が示されています。また、「賃金や物価の上昇に関するリスクに関し、公共施設等の管理者等は、選定事業者が事業契約の内容の変更について協議を申し出たときは、誠実に当該協議に応じること」と記載されています。

• 転換のポイント： 建設リスクは「サービス開始遅延リスクの原因」の一つに過ぎません。民間企業のGoing Concernを真に脅かすのは、運営期間中の物価高騰、技術の陳腐化、想定外の需要変動といった「事業継続リスク」です。
• 基本方針にある「誠実に協議に応じる」という精神論にとどまらず、物価変動に対するインフレスライド条項や、需要変動リスクに対するセーフティネット（ロスシェアリング）など、民間事業者が取ることができないリスクは」行政がとることを明確にして、民間が投資した事業の持続可能性を担保するための具体的なリスクシェアリング・メカニズムを契約に実装することが、Going ConcernベースのPFIの要となります。

5. 独立主義とコンセッションの高度化

基本方針では、「事業を担う企業体の法人格上の独立性又は事業部門の区分経理上の独立性が確保されなければならない(独立主義)」と明記されています。また、運営権（コンセッション）についても「利用料金の決定等も含め、民間事業者による自由度の高い事業運営を可能とし」と期待が述べられています。

• 転換のポイント： 独立した事業体（SPC）が長期にわたりGoing Concernとして成立するためには、単なる「自由度の付与」だけでは不十分です。
• 独立採算型事業においても、自由度と引き換えに公共サービスの品質低下に歯止めをかけるパフォーマンス・モニタリング体制（第三者評価や顧客満足度の反映）と支払いメカニズム（減額やボーナス）を連動させ、自律的にサービス改善が図られるエコシステムを構築する必要があります。

次回からはこのような考え方に基づいて、ガイドラインをどのように見直していくべきかを考察してみましょう。